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        【技術篇】:軌道交通項目交易模式的設計
        發布時間:2017/1/9

        序言

        蕪湖市軌道交通1號線、2號線一期PPP項目通過公開招標成功引入社會投資人,而捷宏咨詢作為橋梁,在此次大規模的PPP項目全過程咨詢服務中也功不可沒!

        蕪湖軌道交通項目能夠圓滿完成咨詢工作,源于公司領導和項目團隊的共同努力,在整個項目PPP咨詢服務過程中,提出了諸多創新思路,積累了很多咨詢經驗。作者作為參與蕪湖軌道交通PPP項目咨詢服務中的一員,后期將與項目組成員陸續梳理項目咨詢中的交易模式、方案設計、財務搭建、績效考核、競價方式等相關核心問題形成系列型的案例經驗總結在公司微信平臺發布,以求與各位同仁共勉!

         

        項目情況簡介


         

        項目名稱:蕪湖軌道交通1號線、2號線一期項目

        總正線公里數:46.3km;

        總站數:35個,設1個換成站;

        制式:跨座式單軌

        車型:龐巴迪INNOVIA300型單軌系統

        總投資:146億元

        PPP合作年限:4(建設期)+26(運營期)

        軌道交通1號線、2號線一期項目是蕪湖市城市建設的新起點,蕪湖市正在經歷一個“從無到有”的發展歷程。從政府方的角度來說,主要難題是軌道交通領域人才的匱乏與可借鑒的成功經驗的缺失。

         

        蕪湖市采用軌道交通融資PPP模式的考慮

         

        蕪湖市目前沒有政府控制的成熟軌道交通運營公司,不具有十分豐富的運營經驗和規范的運營管理機制。為此,PPP方案的設計作如下考慮:

        1

        運營導向性的交易方案設計。

        在初步交易方案構思時,綜合考慮軌道交通項目投資、建設、運營三個環節如何有效整合。要考慮如何吸引優秀的軌道交通運營商(如香港地鐵、北京地鐵、南京地鐵),將其有效經驗傳導到建設環節中,指導建設方在車輛選型、監控系統、站點設計、交通疏導、站務服務、商業布局等方面的工作。

        2

        構建符合本項目特點的補貼機制。

        由于未來蕪湖市軌道交通客流量存在較大不確定性,且軌道交通項目涉及補貼金額巨大,因此,以績效為依據的補貼機制尤為重要。

        3

        一體化精細化的財務模型構建。

        一套科學合理的財務模型是本項目實施方案編制工作的重要基礎。財務分析必須滿足物有所值評價、財政可承受能力論證、績效考核、以及社會資本方的合理商業預期等多重約束的要求,從而準確確定后續選擇社會資本方的主要邊界條件,為本PPP項目實施方案編制完成提供重要支撐。

        4

        法律機制保障設計。

        在蕪湖市軌道交通PPP模式設計中,有可能出現建設、運營主體不重合的情況,資產移交、股權受讓、保修責任、社會資本退出等方面需要在法律機制方面進行詳細的規劃,這些均需進行統一法律機制設計。

         

        提出三種交易模式設計

         

        根據項目的交易特征分析,具備土建施工能力的建筑業企業較多,但具備投資能力的軌道交通運營公司或有輸出運營服務意愿的軌道交通運營商數量較少。項目的交易結構如何設計才能激發社會資本方之間的充分競爭?圍繞這個核心形成下述三種基本模式。

         

        靈活機制下的交易結構設想

         

        1

        建運一體化BOT模式

        采用BOT方式,希望通過較好的市場競爭挑選出具備融資、土建、機電安裝、維護、運營等綜合能力的社會資本方,但是特別對社會資本方的資金實力提出較高要求。因而,在本模式下,項目的實際競爭性將有可能較弱。

         

        “建運一體化”完全BOT模式下的交易結構圖

         

        2

        包含OM的建運一體化BOT模式

        本模式是在“建運一體化BOT模式”難以吸引同時具備融資、土建、機電安裝、維護、運營等綜合能力的社會資本方時提出。市場中具備融資、土建、機電安裝、維護等能力的社會資本方并不少,但具備運營管理能力和融資能力的社會資本方較為稀缺,且多數難以投入大量資金,在此情況下通過委托經營的方式將具備運營管理能力的公司吸納為項目公司的運營商,將有效解決上述問題,并能充分提升項目的競爭性。

         

        OM的建運一體化BOT模式下的交易結構圖

         

        3

        建運分離的“A+B”模式

        本模式采用土建與機電及運營管理分離的方式設計(如北京地鐵四號線模式)。在本模式中,土建部分的社會資本方(A部分)不僅承擔施工任務,也承擔土建部分的維護管養工作;機電部分(B部分)承擔機電設備采購、施工以及本項目的運營、機電設備的維護和管養。土建及維護部分的社會資本方易于選擇且競爭充分,有利于降低項目的投資額。

         

        “建運分離”A+B模式下的交易結構圖

         

        BOT模式和BOT+OM模式的區別僅在于運營商是否有股權。在BOT模式下,運營商擁有項目公司股權;而在BOT+OM模式下,項目公司委托軌道交通專業化運營商對本項目進行運營,運營商不擁有項目股權。在A+B模式下,需設立兩個項目公司,通常情況下,A部分負責土建或土建+機電投資,B部分負責機電+運營或運營,承擔運營責任。

         

        不同模式的對比分析

         

        1

        模式一:建運一體化完全BOT模式

        該模式下,政府一次性采購確定社會資本方,該社會資本方具備建設和運營能力,為一家建設運營綜合性單位或由建設、運營單位組成的聯合體,由中標的社會資本方負責項目整體投資、建設、運營、維護和移交的全部工作。

        該模式中,政府一次性采購即可完成全部采購工作,減少政府的工作量,流程簡單化,后續管理與對接工作簡單;但將所有工作交由一個社會資本方,在融資、建設、運營等任一環節出現問題,都會影響項目整體,因此帶來的項目風險較大。

        同時,該模式下,社會資本方需單獨完成項目整體投資、建設、運營、維護和移交的全部工作,可較好的實現設計、施工、運營的銜接,達成項目的全生命周期整合,促進全生命周期成本最優化,但對社會資本方綜合能力要求較高,融資能力要求高,資金壓力較大。

        因此,本模式中,社會資本方將較大可能采用聯合體方式完成PPP項目,一些具備良好融資能力、運營管理能力和經驗的軌道交通運營單位也會成為聯合體一部分。

        2

        模式二:包含OM建運一體化BOT模式

        在該模式中,政府通過一次性采購確定社會資本方作為項目整體投資、建設、運營、維護和移交的全部工作的負責人。在采購過程中社會資本方的綜合協調能力以及是否預先選擇一家具備較好運營能力和經驗的軌道交通運營單位作為運營商是采購中的重要考察對象,通過具備良好施工、融資和整合能力及經驗的社會資本方整合施工、機電安裝、整體維護、運營管理等工作。在此過程中,政府一次性采購即完成所有工作,采購工作簡單,后期對接管理工作也簡單。

        對中標單位而言,需要具有很強的融資能力、施工能力、機電安裝能力、維護能力,并能夠將軌道交通運營工作委托給具有良好運營能力和豐富運營管理經驗的運營商,并做好協調管理工作。

        本模式適用于不具備較強融資能力的軌道交通運營管理單位介入本項目的情況。因而,本模式可吸引國內多家施工單位與運營管理單位參與,增強本項目的競爭,提高項目的VFM。

        3

        模式三:建運分離A+B模式

        該模式下,政府通過兩次采購確定社會資本方,分別負責施工與后期維護,機電與運營。該模式的主要特點是,將土建施工部分與運營管理分離,減小施工風險,同時可引進多個施工方,有效增加施工的競爭強度,有利于降低建設投資與全生命周期維護成本。對運營而言,社會資本方可以以較輕資產運營管理,專注于提供高質量的公共服務,且資金壓力較小。

        問題在于,建運分離造成了施工與運營過程的階段分隔,而軌道交通在土建、機電、運營、維護等各環節存在諸多接口,分隔不利于各工作之間的銜接,易出現混亂與失誤。

        同時,兩次采購,需要政府很好地區分兩次采購的間隔點,對政府采購能力要求較高,同時政府需協調管理兩家單位的工作安排,對政府管理水平要求較高。

        更重要的是,A、B包的切分取決于政府對A包的財政承受能力和市場上運營管理單位的融資能力是否能夠較好完成B包的融資工作。當B包能夠吸引具備較好融資能力和運營能力的軌道交通運營單位投資時,B包可以包括除車輛系統以外的機電設備采購、安裝、運維以及地鐵的日常運營管理,并可通過票價收入及商業運營平衡投資與收益。當B包無法吸引同時具備較好融資能力和運營能力的軌道交通運營單位投資時,B包可以只包括少量的機電設備采購、安裝、運維以及地鐵的日常運營管理,并可通過票價收入及商業運營平衡投資與收益,其他部分可納入A包,由政府統一購買服務。

        上述三種模式優缺點對比情況詳見表1所示。

         

        表1   三種模式的優缺點對比

         
         
         

        1

         
         

        政府缺乏相關項目管理經驗時,首選模式一,并可通過十年左右的時間不斷滲透入項目公司,實現本地化,向全區域提供服務。

         
         

        2

         
         

        為保證后續類似軌道交通項目的實施開展工作,可延續1號線、2號線一期的操作模式,甚至是管理者,首選模式二,因運營管理單位屬于輕資產運營,可以接管多個線路,實現高效全網運行。

         
         

        3

         
         

        政府需引進多個施工單位時,可選模式三。A包中,施工+運維的模式,可以根據要求進行拆分成多個模塊,滿足政府對快速推進本項目的需求,但同時也帶來不同模塊與運營管理可能兼容性較差的風險。

        最終蕪湖軌道交通項目的交易模式為第1種、第2種的結合,核心交易方案為BOT,交易結構設計遵循“運營為導向,機制為保證”的思想,這兩種模式的結合將擴大潛在社會資本方選擇的范圍,促進競爭擇優機制。

        蕪湖軌道交通項目具體的交易結構、項目投融資模式、回報機制、核心交易邊界條件等相關分析將在(下篇)介紹。

        横财命什么意思