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        《貽林微觀察》|精品PPP項目
        發布時間:2017/12/18

            十九大定位今后中國社會的基本矛盾是人民美好生活的愿望與發展不平衡不充分之間的矛盾,這就是對中等收入陷阱的精準描述?;谶@種新定位,工程咨詢人要做精品PPP項目,關注以下四點。第一要重視PPP項目策劃,尤其是社會資本的策劃;第二是由重兩評一案向重視工程轉移,尤其是設計優化;第三要還支付、監理、審圖及結算審計權于政府;第四是強化可用性審計和績效評價。

            既滿足公共利益又創造利潤,是PPP人永恒的追求。但這是兩難困境,政府管公共利益,資本追逐利潤,他們之間的最大公約數就是投資利潤率。如果投資利潤率過高,政府就會選擇采用傳統直接投資方式;如果投資利潤率過低,社會資本就會用腳投票,退出PPP市場。既然PPP是以投資利潤率為博弈均衡,這就是零和博弈,談何伙伴關系。既然不是伙伴關系,就是特許經營權轉讓的BOT。

            我的主要觀點:

            第一政府和社會資本的目標函數不同,政府追求公共利益,社會資本追逐利潤,現階段兩者不可能結為伙伴。看看北京四號線,港鐵PPP,站臺狹小昏暗,裝修檔次低級,還占據了南北人流最大的路線。曾經六年前四號線扶梯倒退致死人命,指責OTlS,奧梯斯不服,說你們給的指標參數就低,我們都合格。這說明PPP的社會資本方追求利益的天性使它天然就會偷工減料。

            第二PPP項目就是政府投資項目。傳統政府投資是政府對承包商即時支付,BT則是政府延遲一次支付,PPP就是政府延遲多次支付。PPP項目是滿足公眾利益的基礎設施,而這種基礎設施的特許經營權又是政府授予,所以PPP本質就是政府投資項目。目前,對屬性的問題爭論不休,大多數學者都不愿承認PPP項目是政府投資項目,擔心一旦認定為政府投資項目,會出現政府兜底弊端。

            第三PPP是政府投資項目,應還政府對PPP項目支付監督權、質量進度監理權、施工圖審圖權、結算審計權。各地財政部門對PPP項目工程階段如何監管存在誤區,認為既然社會資本投資建設并運營,就應讓政府退出傳統的施工監管。其實不然,PPP項目政府讓渡給社會資本的是特許經營權,不是項目控制權。政府應該模仿EPCm創新PPPm的方式,即政府參與PPP管理模式。

            財政部定位BOT為PPP,強調伙伴,所以監管缺位。工程領域一直不敢采用伙伴式項目管理模式,但PPP打開了潘多拉魔盒,致使險象叢生。因此我要向有關部門呼吁:不要幻想社會資本會良心發現!只有拋開伙伴這一自欺欺人的皇帝新衣,回歸競爭博奕的伙伴關系,我們才能大膽監管。不破不立,不否定伙伴關系就無法監管?;蛘哒f加強監管更有利于健康的政商伙伴關系形成!

            業內讀者點評:“尹師說的太精辟了,每當我審計央企,國企或政府投資以及大的民企的建設項目的時候,都心痛。那些不擇手段,不顧公共利益和道德的追逐利益行為,難道是我國建設項目的魔咒嗎?如果國人的行為習慣和行為品質都要在別人監督下才能收斂或是校正?那最適用的方法就是逐步并快速的提高項目的透明度以剔除陰暗的競爭和博弈,陽光的競爭和博弈是可以創造價值的”

            判斷標準  精品PPP項目應該是有價值的項目,價值是在最高性價比前提下各利益相關者訴求的妥協方案。所以精品PPP項目必須同時滿足政府、社會資本、公眾三方的訴求,政府表面上代表公眾利益實際優先滿足政績,需要公眾監督補充,社會資本則主要是追逐利潤。按照利益相關者理論上述三方中核心利益相關者是公眾,若不能優先滿足公眾的需求則應該采用傳統政府投資方式。

            強化策劃  一個PPP成功的關鍵在于策劃,尤其是社會資本的策劃。目前政府主要依賴PPP項目咨詢機構策劃,顯然這種策劃是不給力的只是字面上的經不起推敲的。最好的策劃是社會資本方的策劃,逐利的天性使其把策劃的能力發揮得淋漓盡致,比如共享單車的策劃遠高于某些城市的便民單車。但是目前PPP兩評一案的制度不允許社會資本事先策劃,只能在通過論證的兩評一案框架內補白。

            向工程傾斜  工程階段關鍵是設計優化,包括釆用價值工程、全生命周期成本、可施工性和可運營性分析。根據凱利/伍同曲線,設計優化對投資控制的影響區間高達30~90%,所以PPP項目要重視設計優化。大量案例表明EPC可以促進設計優化,其機理在于社會資本方設計優化降低投資和運營費用。難點在于設計優化的節余分享機制因財政部未作規定,使得PPP資產虛化。

            PPP項目的價值要靠工程實現  PPP項目的價值即功能與成本比值俗稱性價比。傳統的財務成本中應增加環境成本、社會安全成本(維穩)、維持民意(輿論引導)成本和對不確定性風控成本。而功能應該采用質量功能展開法QFD描述,即參數化功能清單。性價比最大化是價值工程追求的目標,最優路徑是以較小的投資增量換來數倍的功能增量,PPP項目的價值要靠設計優化和施工實現。

            PPP項目全生命周期成本  政府付費是投資形成的可用性付費和運營形成的績效付費之和并約等于PPP項目全生命周期成本。政府優化目標是上述成本最小化。社會資本優化的目標是政府付費最大化,因此激勵不相容。社會資本欲將優化的溢價隱藏,所以應該設計分成獎勵使社會資本愿意將溢價顯性化,或者由政府組織設計優化后制定招標文件再招標,社會資本根據優化后的圖紙投標。

            可運營性分析  包括三部分內容:市場經營可行性、運營便利性、設施管理。市場經營可行性包括收益管理、盈虧平衡點分析、商業模式可行性、經營風險管理;運營便利性分析包括運營顧客路徑優化、運營流程再造分析、顧客滿意度預測等;設施管理包括設施BlM系統、設施維修計劃優化、設施更新改造技術經濟優化等。目前國內尚未推廣可運營性分析,是lPPCE研究所的貢獻并將推廣。

            可施工性分析  PPP最有條件做可施工性分析,因為社會資本主導項目發展并獲得了項目控制權,它有能力推動可施工性分析。國外應用可施工性分析的經驗表明,運用可施工性分析可以降低工程造價5%以上,縮短工期可高達30%,投入產出比高達1:9。以往中國推行DBB制,設計與施工分離,無法推行可施工分析,但是在PPP+EPC模式或PPP+DBB模式下都可以順利實現。

            建議政府與社會資本共同控制項目支付權,因為采用EPC和兩標并一標,施工導向的PPP項目很容易被社會資本完全掌控。出于贏利的本能,社會資本方可能采取設計優化和偷工減料的方法節省工程成本,從而使PPP運營資產虛化??刂芇PP資產虛化的有效途徑就是進行支付審查,即要求社會資本方和政府將共同投資撥入共管帳戶,對每一筆支付進行先審后付,這樣更有利于合作。

            建議政府指定的PPP實施機構對PPP工程階段進行監理,主要是安全質量監督,嚴控偷工減料,嚴把安全生產關。這里有一個難點,即PPP+EPC的項目能否監理,我的意思是因為中國的信任環境尚不成熟所以不能照搬發達國家合同條件,而應適當改造,借鑒中石化創新的EPCs(有監理的工程總承包),采取PPPs(有監理的PPP項目)。中石化的實踐證明有監理的EPC很成功。

            建議政府指定的PPP實施機構對PPP工程階段進行監理,主要是安全質量監督,嚴控偷工減料,嚴把安全生產關。這里有一個難點,即PPP+EPC的項目能否監理,我的意思是因為中國的信任環境尚不成熟所以不能照搬發達國家合同條件,而應適當改造,借鑒中石化創新的EPCs(有監理的工程總承包),采取PPPs(有監理的PPP項目)。中石化的實踐證明有監理的EPC很成功。

            建議賦予政府PPP實施機構審圖權   如果PPP項目采用EPC發包方式,則政府可能喪失審圖權,社會資本方可以通過設計優化虛化PPP資產,使政府付費虛增損壞公眾利益。避免這種困境的惟一途徑就是汲取公路工程總承包經驗,賦予政府對施工圖的審查權。這樣可以保證PPP項目實現預期目標,能使設計優化成果顯性化,順利實施設計優化分享制。從制度上保證伙伴式關系實現。

            賦予政府結算審計權  工程結算是決算的基礎,決算是形成資產價值的簿記依據,而資產價值則是政府付費或可行性缺口補助的基數。政府掌控PPP工程結算審計權后可以保證PPP資產實化,從而不亂付一分錢。PPP的伙伴關系必須建立在公開公平公正的基礎,任何一方不當得利都會損害合作伙伴關系。政府對PPP實施結算審計后就能理直氣壯地支付或補助,社會資本可擺脫暴利的詛咒。

            可用性審計  可用性是社會資本投資建設形成的PPP運營資產,是由工程施工形成的。所以可用性審計的關鍵就是工程支付與結算審計。 無論EPC或DBB都應對支付和結算進行監管,猶如上市公司和合伙企業應該把支付與結算做成面板數據公諸于眾-樣,要把投資\成本數據做成隨時可以公開的數據?;锇楹秃献麟x不開信任,信任的基礎是公開,公開能促進合作。PPP就應把信息開放。

            運營績效評價  PPP項目運營是其全生命周期中最長的階段,項目公司的運營包括:設施管理、運營安全管理、運營模式優化、運營服務管理、運營營銷、運營財務管理。而政府則應對項目公司的運營進行績效評價,并與政府付費和可行性缺口補助額掛鉤,稱為按效付費。政府應委托第三方機構進行績效評價,依據是設計參數的全面實現。我曾預測今后會出現專業的運營監理機構。

        横财命什么意思