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        PPP的2018十大展望——兼評第四批PPP示范項目
        發布時間:2018/2/26

        轉載自“PPP運作實務”公眾號  作者:北京市中倫(上海)律師事務所 周蘭萍 孟奕


         

         

         
         
         

        歷時四個月,財政部聯合十八家行業部委組織評選的第四批政府和社會資本合作示范項目(以下簡稱“第四批PPP示范項目”)名單終于揭曉,經過激烈的角逐,本次共有396個項目最終入圍。無論是從本次示范項目評審過程的規范性,還是從最終入選項目的質量來看,第四批PPP示范項目不乏可圈可點之處。而透過本次示范項目的評審結果,筆者也看到了新形勢下PPP項目的工作重點,以及未來國內PPP項目的發展趨勢,望與讀者分享。

         
         
         

         

        一、對于第四批PPP示范項目的總體評價

        早在《關于組織開展第四批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》(財金〔2017〕76號,以下簡稱“財金76號文”)出臺之時,筆者就已撰寫文章對第四批PPP示范項目申報要求進行點評[1],并提出本次示范項目的申報流程更為規范、篩選標準更為嚴格、政策導向性也更為明晰。而從本次評審結果來看也基本符合筆者的預測,從項目所屬行業領域和所在地域,到項目所屬類別和參與主體上,第四批PPP示范項目都略有側重,以充分發揮PPP在穩增長、促改革、調結構、惠民生等方面的積極作用。

         

        (一) 在行業領域上積極響應國家宏觀戰略

        從《第四批示范項目分析報告》[2]的統計數據顯示,本次示范項目中旅游、文化、教育、體育、養老基本公共服務領域項目總數為81個,投資額751.30億元,分別占全部入選示范項目數量的20%和投資額的10%,無論是在數量還是在投資額上都遠超第三批示范項目,充分體現了對重點領域的政策扶持導向。同時,也間接反映了目前國內經濟產業結構調整和升級的轉型趨勢,旅游、文化、體育、健康、養老等“五大幸福產業”仍然會是未來國民經濟社會發展全局中的重要推動力量,也將會是深入推廣PPP模式的重點行業。

         

        (二) 項目入選數量與民企參與程度高度關聯

        從第四批示范項目所處地域來看,山東入選項目數量最多,為38個,占比10%;其次為云南,項目數為36個,占比9%;而位于前五位的省市還包括湖北、河南和四川等。而經比較后發現,這些項目數量最多的地區也正是民營資本參與程度最高的地區,如山東、云南、四川等均位于民營資本參與項目數量的前五位。從項目總體情況來看,入選示范項目的民營資本參與數量為143個,占全部已落地項目數量的58%,投資額占全部已落地項目投資額的51%??梢?,大幅拓展社會資本特別是民營資本的發展空間,激發市場主體活力和發展潛力仍然是PPP不變的初衷和目標,民營資本也仍然是加快推動PPP項目實施落地的中堅力量。

         

        (三) 項目所屬類型體現PPP政策新趨勢

        2017年底出臺的《財政部辦公廳關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號,以下簡稱“財金92號文”)明確提出了關于“對新申請納入項目管理庫的項目進行嚴格把關,優先支持存量項目,審慎開展政府付費類項目,確保入庫項目質量”的要求。雖然,在第四批示范項目評審階段,財金92號文尚未正式出臺,但是從評審結果來看財金92號文的政策精神已經得到了貫徹和落實。從項目回報機制的數量占比情況來看,可行性缺口補助類項目數量最多,為267個,占比67%;其次是使用者付費類,占比17%;政府付費類僅占比16%。同時,在本次項目評審過程中,將項目合規性和風險防范作為了重點考察對象,將不適合采用PPP模式、政府違規舉債擔保、無法實現物有所值的項目統統排除在示范項目范圍之外??梢?,在當前嚴控政府債務規模、防范政府債務風險的大背景下,嚴格遵守PPP項目合規性、嚴格把控PPP項目的入庫標準和管理要求會成為新形勢下的常態。

         

        二、對于第四批PPP示范項目的未來展望

        第四批PPP示范項目名單公布后,已入圍的396個項目必然會成為業內關注的焦點,并起到業內示范項目的引領和樣板作用帶動更多PPP項目落地實施。同時,第四批示范項目的出臺也引發了筆者對于目前PPP項目發展趨勢和實施重點等問題的進一步思考,基于此對2018年的PPP市場提出以下十大展望。

         

        (一) 進一步拓展存量項目的發展空間

        財金76號文在對第四批示范項目申報篩選工作提出具體要求的同時,就已提出鼓勵規范運用PPP模式盤活存量公共服務資產,吸引社會資本參與運營,提高公共服務供給質量和效率。但是從本次評審結果來看,新建項目的數量仍然占比最多,共有342個,占比86%,而存量+新建類項目占比12%,存量類項目僅占2%。雖然不排除本次實際申報示范的存量項目數量就少的可能,以及受到當前對于政府參與的新建污水、垃圾處理項目需全面實施PPP模式的政策因素影響,無論如何在大力推進供給側結構性改革、創新公共服務供給機制中的戰略背景下,存量項目仍然存在巨大的發展潛力和投資空間。同時,92號文也明確了PPP項目的政策導向將以盤活存量、加強運營管理為主,通過對存量項目的優先支持,引導PPP機制在存量基礎設施領域發揮作用,形成良性的投資循環。

         

        (二) 讓項目最大程度實現自身收益平衡成為主流

        從項目的回報機制的數量占比情況來看,可行性缺口補助類項目數量最多,純政府付費項目數量最少,但是也從側面反映出純政府付費項目并非被完全禁止,而是采用了更加審慎的態度對待。未來如何拓展項目的經營性收入來源,從而在降低項目財政支出壓力的同時,實現項目運營的可持續性將成為政府和社會資本所共同面臨的一個難題。對此,筆者認為,在確定項目回報機制時政府方首先應回歸理性認識,基于項目的現實需求基礎深入挖掘項目潛在的經營性空間,而非為了將項目包裝成為可行性缺口補助項目,盲目將毫無關聯的非經營性子項目與其他經營性子項目打包。同時,在項目回報機制設計過程中應充分聽取潛在社會資本的意見,激發市場主體活力和項目開發潛力,充分發揮社會資本特別是民營資本在市場化運作上的先進經驗。

         

        (三) 發揮PPP在連片扶貧開發項目上的顯著成效

        筆者特別注意到,在第四批示范項目中共有68個連片扶貧開發地區的項目,占項目總數17%,并主要集中在貴州、云南和四川等西部省份??梢?,PPP模式在響應國家精準扶貧政策,通過基礎設施和公共服務提升助力貧困地區經濟發展的作用已經初顯成效。目前,連片扶貧開發項目的行業分布主要集中在市政工程、交通運輸和旅游三大領域,但正如中國PPP研究院院長賈康講到的“精準扶貧,實際上是對致貧原因的系列分析。這些問題都必須放到精準扶貧具體的措施設計組合里去形成全套方案,而這個方案我們稱作理性的供給管理,即PPP模式。”[3]因此,隨著國家扶貧政策的逐步深入以及示范項目的帶動效應,未來PPP還會繼續滲透到扶貧開發地區的基礎設施、教育、醫療、環境和社會保障等方方面面。

         

        (四) 探索民營資本深入參與PPP項目的新渠道

        如前所述,本次評審過程中對于民營企業參與的項目給予了優先支持,無論從數量上還是投資額上民營資本都占據著優勢,但是從民營資本參與項目的行業分布來看仍然主要集中于市政工程、片區開發等注重施工的傳統行業,而對于民營資本可以發揮運營優勢和先進經驗的環保、養老、能源等行業,其參與力度相對稍顯不足。民營資本在PPP中所發揮的重要作用已經不言而喻,未來進一步拓展民營資本的發展空間,鼓勵不同所有制企業的強強聯手仍然會是PPP的重要組成部分。支持民營資本更廣泛地參與到PPP項目,激發市場經濟活力和創造力也是地方政府義不容辭的職責。正如財政部PPP中心焦小平主任所說的那樣:“PPP的根本是公私合營,我們應該相信民營資本的力量,同時大力尋找和創新更加先進的商業模式,使PPP不再是簡單的修路架橋。”

         

        (五) 進一步推廣PPP成效明顯地區的示范效應

        本次示范項目中有46個國務院推廣PPP成效明顯市縣的項目,占項目總數12%,投資規模511億元。而且,由于政府治理能力和市場基礎較好,推廣PPP成效明顯市縣入選的示范項目比例明顯高于全國市縣的入選平均水平。為進一步加強PPP成效明顯地區的示范效應,可以考慮在全國范圍內宣傳該等地區的實踐經驗,為其他成效較弱地區樹立優良標桿。但是,需要注意的是,PPP成效明顯并不意味著PPP項目做得多、做的大,或盲目加快項目的落地率。對于PPP實施成效的判斷最終還是應回到PPP的本源,即如何有利于政府利用有限的財政資源撬動更多社會資本的資金,通過引入先進的技術和管理經驗,促進項目的產出質量和效率的提升,以達到降本增效的效果。而這些都離不開地方政府在鼓勵采用PPP模式的同時相應落實項目監管和保障體系,從政策制度上做出合理引導。

         

        (六) 注重實施模式不成熟項目的風險防控

        雖然在本次示范項目評審前,財金76號文并未將城鎮綜合開發納入到符合申報條件的15大行業之中,但是從評審結果來看城鎮綜合開發項目無論在數量上(15個)還是總投資額占比上(15%)都占據著較大的比重??梢?,城鎮綜合開發項目仍然屬于適合采用PPP模式實施的項目,也是民營資本爭相參與競爭的熱點項目。但是,由于城鎮綜合開發項目在實踐中尚處于探索階段,缺乏較為統一和成熟的實施方案,因此地方政府在對待該類項目時應保持更加謹慎的態度。特別是在財金92號文出臺后,應認真落實相關規定的政策要求,對項目的合規性進行嚴格管理,避免包括將不屬于公共服務領域的商業開發項目納入合作范圍、未按規定履行相關立項審批手續以及未建立與項目產出績效相掛鉤的付費機制的現象產生。而對于諸如海綿城市、文化旅游、園區開發等實施模式尚不成熟的項目,各地政府也應同樣注重該類項目的風險防控。

         

        (七) 加大農林業基本公用服務的供給

        2018年1月2日,《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》公布,中央一號文件圍繞實施鄉村振興戰略,對統籌推進農村經濟建設做出全面部署,并提出深入推進農村基礎設施建設,明顯改善農村人居環境,扎實推進美麗宜居鄉村建設的目標??梢灶A見,未來PPP模式將會更多地與農村土地整理、農村環境綜合治理、現代農業設施聯系在一起,并成為鄉村振興戰略的重要力量。而這一目標的實現,首先離不開對農村基本經營制度、土地制度和集體產權制度的體制創新,為通過PPP模式加大農林業基本公共服務的供給打下堅實的政策保障基礎。

         

        (八) 逐步完善物有所值定量分析操作細則

        《第四批示范項目分析報告》中,財政部PPP中心特別對第四批示范項目的物有所值定量評價情況進行了專章分析,并通過VFM指數分布區間表直觀體現了PPP模式在提質增效方面發揮的作用。目前,物有所值定量評價作為評判基礎設施和公共服務項目是否適宜采取PPP模式實施的決策依據之一,在PPP項目的識別和準備階段發揮著重要作用。但是,實務中針對物有所值定量分析仍然存在著參照項目缺乏統一標準、風險承擔成本計算方式不合理、忽視定量評價使得物有所值流于形式等問題[4]。對此,筆者認為,不論是從為項目自身決策提供參考依據角度考慮,還是從為后續PPP項目推進和模式推廣提供經驗角度考慮,都有必要繼續堅持開展物有所值定量評價工作的實踐和探索,也建議相關主管部門組織行業專家深入研究定量評價方法,繼續細化相關操作指引,建立定量評價示范機制,規范定量評價工作,讓物有所值定量評價工具自身也能真正實現“物有所值”,為PPP模式的健康和規范推廣提供有力支持。

         

        (九) 繼續加大項目信息公開力度

        從2015年PPP綜合信息平臺的建立,到《PPP綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法》(財金[2017]1號)的出臺,再到財辦金〔2017〕92號進一步明確項目管理庫入庫標準和管理要求,加強和規范PPP項目信息公開工作、保障公眾知情權是財政部PPP中心貫徹始終的一項艱巨任務。從目前PPP綜合信息平臺的發展情況來看,已經基本實現了財政部對全國PPP項目信息公開情況的評價和監督,以及省級財政部門對本省PPP項目信息公開工作的監督管理。在此基礎上,筆者認為下一步應當繼續加大項目信息公開力度,并為社會公眾搭建切實有效的監督平臺或者投訴渠道,避免個別項目不按照相關規定及時、完整、準確地公開信息。同時應當建立嚴格的處罰和整改機制,進一步加強社會公眾對政府行為的監督。

         

        (十) 建立項目咨詢機構和專家責任追究機制

        此次《關于公布第四批政府和社會資本合作示范項目名單的通知》(財金〔2018〕8號)提出將適時公布示范項目申報材料及評審專家名單。對于申報材料弄虛作假或評審專家徇私舞弊影響示范項目評審結果的,以及未及時充分公開項目信息或項目實施情況與申報材料嚴重不符的,一經查實,將調出示范項目名單,并將相關咨詢機構或評審專家從咨詢機構庫或專家庫中清退。而筆者由此想到,當前實踐中的確存在對于項目咨詢機構缺乏有效管理機制,導致項目實施方案、合同文本質量良莠不齊,負責實施方案、采購文件等前期文件起草等工作的咨詢機構和負責實際執行合同文本起草的咨詢機構不統一,負責前期文件的咨詢機構與負責示范項目申報材料編制的咨詢機構并非同一家、申報示范材料并非實際執行依據等現象。對此,筆者認為,除了示范項目,對于目前已入庫的PPP項目也應相應建立項目咨詢機構和評審專家的管理細則和責任追究機制,以保障PPP項目的健康發展。

         

         三、結語

        第四批PPP示范項目的出臺為2018年的PPP工作掀開了新的篇章,也為當前PPP市場注入了新的活力和希望。前途光明,道路曲折。新的一年,愿所有的PPP人都能不忘初心,恪守底線,戒驕戒躁,去粗取精,以實際行動積極助力PPP的規范發展。

         

         

        注:

        [1]具體見:周蘭萍 孟奕 宋茜,《既要埋頭拉車,更要抬頭看路——對第四批PPP示范項目申報要求的點評及建議》,PPP運作實務微信公眾號,2017年7月31日。

         

        [2] 財政部PPP中心,《第四批示范項目分析報告》,道PPP微信公眾號,2018年2月6日。

         

        [3]2016年3月6日,中國PPP研究院院長、財政部財政科學研究所原所長賈康在“扶貧攻堅PPP涼山行”論壇上的發言。

         

        [4] 具體請見周蘭萍、葉華軍,《PPP項目物有所值定量評價實務探索與思考》,道PPP微信公眾號,2017年9月29日。

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