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        清介有守王守清:PPP四原則 五步曲 六評估
        發布時間:2019/1/11

        轉載自“PPP導向標”公眾號  中國經濟導報記者 張守營

         

        開頭的話
         

             

        在2018年12月的一個上午,記者來到清華大學公共管理學院,在一個小時的時間里,王守清老師回答了十個問題,這是一個很高效的一小時,也是王老師忙碌而又高效的日常點滴。

         

        作為幾乎是國內最早扛起PPP教學和研究大旗的領軍人物,王老師也是第一個給近年PPP運動潑冷水的人。

         

        PPP涵蓋了工程與技術、經濟與管理、金融與財稅、法律與政策等方方面面的專業知識,這是一個需要由復合型人才才能從事的工作,從土木工程到經濟管理再到PPP教研,而王守清老師說,自己除了財稅懂得少以外其它都大概還懂,至少能夠同這些領域里的專家對上話。

         

        國內專注PPP教研第一人
        國內PPP運動潑冷水第一人

        記者:簡單介紹一下你從一開始研究關注PPP到現在的經歷吧。

         

        王守清:我是1996年7月從清華辭職去新加坡南洋理工大學做博士后,很有幸遇到可能是全球第一個BOT博士Robert Tiong教授做我的合作導師,開始研究PPP,還有幸研讀了一些實際案例資料,特別是我國中央批準的第一個、在國內外也極具里程碑意義的BOT試點項目——來賓二期電廠的所有招標文件和合同草稿,當時新加坡電力(Singapore Power)公司也參與了投標。1998年7月博士后出站后,我到新加坡國立大學任教,再到2003年回國,一直就專注于BOT,后來叫PPP的教研與推廣特別是在央企中科普PPP,以利于轉型升級,因此,我從事PPP教研與推廣已經有22年了。

         

         

        我國中央部委最早與PPP相關的文件是2004年建設部(現在的住建部)頒布的第126號令《市政公用事業特許經營管理辦法》,在城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業推行特許經營,主要就是BOT。從2014年開始,我國的PPP則經歷了運動式的推廣,尤其在2015、2016兩年,恨不得公共產品百分之百做PPP;而到了2017下半年、2018年上半年又開始運動式的規范(當然,規范是必須的,但似乎又太一刀切),打擊了市場。由于長期研究PPP,了解PPP的復雜性和我國PPP人才奇缺,因此,雖然自2003年回國后我一直在推廣PPP,但2014年,可以說我當時是第一個站出來潑冷水的人。潑冷水當然不意味著我不看好特許經營,不看好PPP。PPP肯定是一個好的模式,是一個國際趨勢,但不是萬能鑰匙。如果PPP沒有什么優點,全世界特別是西方國家也不會推廣,我國也不會。推廣PPP,就是為了提高效率和服務水平,是管理體制的創新,也倒逼體制內的單位特別是地方國企改革。因此,如果說近年PPP出了一些問題,不是PPP本身的錯,而是用PPP的人用得不對;不是推廣PPP有錯,是不應該搞運動;不是PPP政策有大的問題,是執行政策有問題。結合國際經驗和我國實際,我一直認為項目不同交付模式各有優缺點,PPP只是可選的一種,我國PPP項目不會超過所有公共項目的30%。不過,也不必奇怪,國內外皆如此,尤其在中國國情下,符合成熟度曲線(Hype Circle):先猛漲,再暴跌,然后恢復到理性平穩階段。

         

        總之,PPP不是萬能鑰匙,不能適用于所有公共項目;天上不會掉餡餅,投資者和金融機構不是慈善家,地方政府財政承受力不足時也難守信用。

         

        記者:有種說法叫腳底板下做學問?你怎么看?

         

        王守清:PPP比較復雜,這需要我們學后干,干中學,邊學邊干,邊干邊學。每一種模式對特定的地方、特定的階段、特定類型的項目、特定的主體和客體,是有不同的適用條件的,我國近幾年的PPP政策,無論是推廣還是規范,都有一點過急、過猛、簡單化和一刀切,但中國太大了,的確也不容易做好。前面說過,按照國際上發達國家和發展中國家的經驗,我判斷中國的PPP最多就是公共產品的30%,而且,目前即使以后我國PPP升溫,最多也就是恢復到最高年份2016-2017年的30%,進入理性和可持續發展。因此,對PPP過于悲觀,也是不對的;在中國目前的體制下,期望在短期內就把PPP做很好也是不現實的,但逐步做規范、進而做好是有希望的。

         

        另外,PPP對“走出去”也很重要。我國提出的“一帶一路”倡議涉及到70多個國家和地區,主要還是發展中國家,他們缺錢缺技術缺基礎設施,有些項目必然要通過PPP方式,我們正好有這些方面的優勢和30多年的發展經驗,也有利于我們釋放國內產能,正好是戰略互補。其實,中央2014年起推廣PPP的另外一個目的,就是打造我國具備全產業鏈、全方位能力的企業“走出去”。大部分央企工程公司過去幾年通過PPP實現了從承包到投資+承包的升級,部分央企已經開始打造運營能力和積累運營經驗,個別開始醞釀成立金融公司,向產業鏈的上下游、向業務的多元化發展,觀念有了巨大變化,綜合集成能力也提升了很多,這是值得肯定的。

         

        記者:現在從官方到高校到民間到市場,以PPP研究為名的智庫研究院遍地開花,咱清華的這個PPP研究中心應該據高校之首,你怎么看不同的智庫和研究院,他們各自的優勢劣勢何在?咱們這個研究中心今后的重心放在哪里?

         

        王守清:清華PPP研究中心是清華大學校級非營利性學術機構,由國家發展和改革委、中國保險監督管理委員會和清華大學共同發起,依托清華大學公共管理學院進行建設。中心成立兩年多來,共邀請聯合國歐洲經濟委員會(UNECE)PPP中心專家來訪20余人次,參加成立大會、深圳培訓、中國PPP論壇等活動,并在青島第一屆中國PPP論壇期間組織召開《UNECE PPP善治原則》中國咨詢會,在第二屆中國PPP論壇期間,參加并討論國家發展改革委關于“一帶一路”PPP專家庫的入選標準及入庫程序,在第三屆中國PPP論壇期間,作為UNECE PPP中國中心參加UNECE所屬各國PPP中心首次聯席會議,探討PPP如何進一步推進聯合國可持續發展目標、推動各成員國政府能力建設、各國PPP專業中心的發展與合作等。

         

        中心還邀請中國高校PPP研究機構(或院系),共同發起成立“中國高校PPP論壇”,至今已在三所高校舉辦了三屆論壇。“中國高校PPP論壇”是一個非官方、非營利性的PPP研究和交流學術聯盟平臺,由中國各高校從事PPP研究的院系或機構組成,采用論壇成員制,為論壇成員單位搭建溝通交流平臺,助推中國PPP事業的健康可持續發展。

         

         

        記者:您曾經在媒體采訪中談到過大學老師能不能做好PPP項目咨詢工作的問題,知道您已經接觸過很多PPP項目了,你現在有何感觸?

         

        王守清:大學老師去做咨詢,最大的問題是學校對大學老師的限制和管理,特別是名牌大學,對老師的評價指標主要是學術論文和縱向課題(來自政府研究基金或部委等課題),對咨詢的認可比較低甚至不認可。因此,多數大學老師很難真正的投入咨詢,除了掙點錢和獲取點研究資料,缺少切實的動力,也沒有太多的人力,多數老師做咨詢主要還是靠學生,流水的兵。當然,大學老師做咨詢也因人而異,若是真正的投入,不在乎學校的評價體系,還是能夠做好的,而且還相對的公平和專業,PPP領域也有成功例子;但如果不投入也不用心,就不一定能夠做好,更多會被社會上認為太虛,不解決實際問題。

         

        有水平的大學老師如果愿意投入做咨詢,對行業有一些益處,首先是比較中立,其次有一定的理論基礎,第三是底線相比于社會上的從業人士高;但也有一切缺點,可能不愿意去拉關系,很難拿到咨詢項目。

         
        定義PPP有方

        記者:PPP項目往往會涉及到工程建設,財稅,融資等方方面面,任何專家學者不可能對所有問題都有透徹的了解,您如何定義PPP?

         

        王守清:PPP確實比較復雜,全世界至今對PPP都沒有統一的定義,但學術界和國際上PPP做得較好的國家實務界都認為,好的PPP必須符合下列四個原則,我一直都在宣傳,但似乎還沒有被國人完全接受或應用。

         

        第一,真正的風險分擔。因為每一方的能力不同,特別是風險控制力和承受力,哪一方對哪個風險最有控制力就去控制該風險,這樣才利于談判和簽約,才有可能實現物有所值。

         

        第二,明確的產出要求。如果招標談判簽約時政府不說清楚,投資者就可能投機,項目實施后政企雙方就會有很多爭議。

         

        第三,全過程集成。如果政府分別找企業做設計、建設和運營,是分階段交付,但因政府不懂專業,很難協調好,如果交給國營企業去做,又是用別人(納稅人)的錢給別人(公眾)干事,很多情形下效率不高,這就是傳統模式的缺點;如果政府把公共項目授權投資者自己出錢、借錢、建設和運維,若所提供的公共產品/服務符合政府的產出要求,政府支付或使用者支付;若不符合要求,政府或使用者就拒絕支付,因此,投資者一定要好好干,這就是管理和激勵制度的變革。當然,目前中國幾乎沒有任何企業具備這個全過程能力,故需要找優勢互補的股東組成聯合體,中標后成立項目公司去實施,并單點對政府負責。

         

        第四,回報與績效關聯。投資者提供的公共產品/服務必須達標,不達標就肯定倒霉,回報高低則跟市場競爭和投資者自身效率有關。

         

        記者:您認為自己是一個專家還是雜家?

         

        王守清:雜家吧。至少我能夠同涉及到PPP的任何一個專業或行業專家對話,除了財稅我和個別行業技術方面懂得不那么多或細,其他方面都還好。這主要同我的教育、研究和實踐經歷有關,我本科學土木工程,碩士學經濟管理,博士研究砼生產與澆筑效率,博士后研究涉及面極廣的PPP,業余愛好計算機應用(本科畢業和碩士論文都是),做過1年建設監理,也做過央企對外PPP項目談判顧問,在國內外專注于PPP教研和推廣,參與了《基礎設施和公用事業特許經營法(征求意見稿)》和很多PPP政策的研討,也接觸過大量的實際案例,與PPP各方都有非常深入的交流,雖然為了中立,這一輪PPP熱沒有做咨詢,但全國大多數PPP從業者都聽過我的課,我也給很多大企業做過PPP內訓,還參與了很多PPP項目的策劃、研討與評審。

         

        記者:業內一直在呼吁PPP法的制訂,有哪些爭議比較大的問題?你怎么看這些問題?

         

        王守清:在2014年4月我國PPP熱以來的第一次PPP沙龍上,我就明確提出了“PPP五步曲”: 

         

        發改委和行業主管部委負責項目規劃和可研、審批與立項,一個項目沒有決定要做之前,就不要討論是否PPP的問題,這是第一步。

         

        第二步,一個項目是否用PPP,要做模式比較,即物有所值評估,而物有所值不僅僅是一種方法,更重要的是一種理念,就是要比較,哪種模式更好(效率更高)就用哪種,因為各種模式有各自的優缺點;如果政府沒有錢,而項目必須上,就應允許政府在一定前提下借錢(現在是把這條路堵太死了),當然也可以考慮PPP,但如果PPP還不如政府借錢做得好,就不用PPP;政府有錢也不一定就用傳統模式,要看是不是PPP更好。2017年7月底PPP條例(征求意見稿)出來時,我們清華PPP研究中心組織的研討會上我也提過這點??傊?,物有所值的理念必須有,至于用什么評價方法是另一回事,但條例不會寫到方法這個層面這么細,但理念必須有。過去幾年把地方政府的其它路全堵死了,變成只有一條PPP路,這是不對的。

         

        如果一個項目決定要PPP,就要看是使用者付費還是政府付費,這是第三步,如果是政府付費,這就要看政府的財政承受力,這是財政系統的權力和職責,只要政府支付不起(加上該PPP帶來的溢價財政收入),就一票否決。

         

        第四步是招標評標怎么選擇適合投資者的問題,必須考慮中標者的全過程能力,一個企業不行,就組成聯合體,前面提過。

         

        第五步是監管與支付問題,符合產出和績效要求,政府或使用者就支付,不符合要求就扣減支付甚至罰款。這一點政府這一兩年開始重視了,這是很對的。

         

        除了前面提到的四個原則和五步曲,我還提出做PPP要進行6個方面的評估。

         

        第一是法律法規可行性,這個不必多言,制定PPP條例正是為了解決這個問題。

         

        第二是項目可行性,除了傳統模式要評估的規劃、經濟、環保等可行性,PPP最相關的是財務、合同、社會、配套等可行性。

         

        第三是可融資性,包括兩方面,一是投資者自己有沒有錢和能不能找到志同道合的投資者一起出錢(股權投資),二是能不能借到錢(債權融資)。

         

        第四是可負擔性,如果是政府付費或補貼,重點看政府的財政承受力和信用;如果是使用者付費,重點看市場需求和使用者支付意愿與能力,都涉及定價與調價問題。

         

        第五是可執行性,兩個方面,一是所有涉及政府審批的各種風險,包括同級其它部門和上級政府的審批,必須政府負責,故聯評聯審方法就比較合適,但目前地方上很多都是讓投資者去找各個政府部門跑流程,效率極低;二是項目公司必須有全過程全方位的能力,如果投資者自己沒有能力,就必須有集成能力,例如,若是財務投資者主導PPP項目,自己不一定會干什么,但是要能管分包商供貨商等其他人干好,項目出了問題還是自己要負責,對政府負責。

         

        第六是可監管性,這是基于績效指標和產出要求的,如果不說清楚,監管就沒有依據,而且監管并不僅僅是政府實施機關的事,還有相關政府部門在傳統模式下的監管、社會公眾特別是使用者參與的監管,很專業方面的監管,政府還可以委托獨立第三方代表政府監管。

         

        這些都是PPP最重要的方面,PPP條例最好能體現,其它方面則是細節問題,PPP條例可能不會涉及到,可以留待以后的PPP相關政策、指南、手冊和示范合同等明確。

         

        記者:有一種呼吁,要有一個專門的政府監管平臺來對PPP項目進行監管,您怎么看此事?

         

        王守清:監管是必須的,PPP項目都是涉及到公共服務或基礎設施的項目,政府有義務進行監管,而且要嚴格監管,但如我在上一個問題中所說的,監管并不僅僅是政府實施機構的事。

         

        再說點不那么直接相關但間接涉及金融機構的話,我以前提出過這樣一個觀點:如果哪一天,中國的PPP真正由金融機構主導了,我們的PPP市場就算真正成熟了。為什么這樣說呢?因為如果嚴格按照PPP的理念和我國現有PPP政策走,銀行不肯放貸的項目就不能做。與其不規范地做PPP項目,還不如不做,不然最后還是政府埋單、老百姓受罪,代際不公平,投資者和金融機構也可能倒霉。過去PPP熱潮的情況是,規范的PPP項目銀行不想做,因為其它業務多餓不死;不規范的PPP項目銀行不能做,因為承擔風險太大,所以要倒逼銀行要做規范的PPP項目。我個人希望,通過嚴格監管,能夠倒逼金融體系改革,真正按國際通行的基于有限追索的項目融資和結構化融資去做PPP,而不是傳統的依賴于政府或投資者的信用去做,當然,這對銀行的要求提高了,要求他們懂行業、懂項目,能夠判斷項目是否真正具備可融資性,雖然很難,但還是會有效果,至少以往這幾年有些銀行正在學習PPP。國際上,真正主導PPP的都是金融機構,而不是工程公司,反觀我國主導PPP的基本上是央企國企工程公司,這是不對的。

         

        記者您曾經做過一個覆蓋38個PPP項目的政府再談判的研究,業內也普遍認為PPP項目的運營期很容易出現此問題,根據您的研究,得出哪些結論?

         

        王守清:通過文獻調研 ,我們識別并選取了我國二十世紀九十年代以來至近年PPP熱潮之前共計38個發生了重大再談判的PPP項目。按行業看,這些項目涵蓋了高速公路、隧道、橋梁、供水廠、污水處理廠、大型燃煤發電廠、垃圾焚燒發電廠、地鐵等;從地域看,這些項目在東北、華北、西北、西南、東南均有分布;參與項目的企業包括了國有企業、民營企業和外資企業。因此,所選取的項目具有一定的代表性。這38個項目為:國家體育場、福建刺桐大橋、長春匯津污水處理廠、杭州灣跨海大橋、上海大場水廠、北京第十水廠、福建鑫遠閩江四橋、山東中華電廠、廉江中法供水廠、沈陽第八水廠、沈陽第九水廠、深圳沙角B電廠、青島威立雅污水處理廠、江蘇吳江垃圾焚燒廠、江蘇泰興黃橋發電廠、武漢長江三橋、南京長江三橋、北京市五環高速路、河北晉州污水處理廠、深圳梧桐山隧道、鄭州滎錦垃圾焚燒發電廠、天津雙港垃圾焚燒發電廠、南京長江隧道、山東菏澤垃圾焚燒廠、遵義南北水廠、蘭州威立雅水廠、南浦大橋、楊浦大橋、打浦路隧道、廣西來賓垃圾焚燒廠、吉林四平垃圾焚燒發電廠、重慶同興垃圾焚燒發電廠、山東日照發電廠、重慶自忠路、邛崍新城、北京地鐵四號線、武漢湯遜湖污水處理廠、番禹垃圾焚燒廠。

         

        通過對識別出的38個案例及其概況進行分析發現,由企業發起的再談判,通常源于項目收益不足,而收益不足往往源于市場需求量低于預期、政府違反非競爭性條款、政府未按合同約定付款、配套設備服務提供不足、以及法律政策變更等原因;而由政府發起的再談判,往往由于項目產生了超額收益,或項目運營不達標,以及由以上兩點引發的大規模的民眾反對,其中過高的收益通常源于市場需求量高于預期、政府過度擔保等原因。

         
        如何快速成為PPP領域的專業人才

        記者:PPP在中國算是一種新生事物吧,所以專業人才的培養任重道遠,如何培養出更多專業的PPP人才,對于想快速成為PPP領域專業人才的人來說,您有何建議?

         

        王守清:簡單來說,要有所從事PPP項目類型相關的行業知識(如土木、環境或交通等)、經濟、金融、法律或管理等的一定基礎知識,然后,通過下列學習路徑去學習和實踐:

         

        第一步,要參加一個3至5天的系統培訓班,內容包括:學者結合案例實務做法講1天概念、框架、內涵與實務要點;律師講1天近年相關法規政策,包括現有法律障礙與對策,合同要點和相關案例;政府/投資者/咨詢師講1天近一兩年的真實典型案例項目(如財政部PPP示范項目庫中的)全過程如規劃/可研/立項、方案策劃、財務評估、物有所值評估、財政承受力評估、招投評標、談判簽約的工作和文件要點,以及經驗教訓等。金融專家講半天目前市面上可用融資渠道、融資產品(含資產證券化, ABS)、融資條件、融資優化和相關案例。其他相關專家講1~2天更具體的專題內容,如財務、稅務、會計、造價、保險、行業市場、政策走勢、管理、技術、運營和維護等。其他相關專家講授城鎮化、產業新城、特色小鎮、文旅體、園區、綜合管廊、智慧/海綿城市、流域治理、軌道交通和“走出去”等復雜類/項目群類要點,等。

         

        第二步,至少看中外學界/業界各2~3本書,特別是:學者(系統理解相關概念與理論,有了思維與方法,就很容易理解法規與合同,并結合具體項目把握實操要點)。律師(系統了解相關法規與合同要點特別是不同類型項目的)。政府/投資者/咨詢師(系統掌握實施流程與實務)結合案例寫的。最好也看一兩本國際多邊機構如世行/亞行/聯合國/APEC等推薦的書,以了解國際經驗與發展趨勢,“發達國家今天的做法可能就是發展中國家明天的做法”。

         

        第三步,至少研讀分析10~30個真實案例特別是失敗案例。

         

        第四步,至少全程參與1~2個真實項目的跟蹤、談判和簽約。

         

        最后,不斷的悟、交流和總結提高。

        横财命什么意思